王永铭

镇级人大开展审查和批准财政预算，监督财政预算的执行情况，是《宪法》和《预算法》等法律法规赋予人大代表依法管理国家事务的重要途径和方式。漓渚镇经济状况在柯桥区各镇中排名靠后，可用财力与经济社会发展矛盾突出。如何督促政府打造阳光财政，提高财政预算的科学性和合理性，强化财政预算约束力，近年来我们进行了积极的探索和实践。下面就结合我镇开展预算审查监督的实践，提出几点思考。

一、我镇人大财政监督的开展情况

1、严把年度预算编制审查关。做好年度预算编制初审工作，是加强预算审查监督的基础。镇人大层层把关预算编制，要求政府根据区财政下达的的关于《镇街道收支预算编制指导意见》的通知精神,采用“两上两下”的预算编制程序，形成初稿，提前一个月上报预算编制，由镇人大主席团交代表进行初审和组织民主恳谈，政府领导直接听取意见、建议，经班子集体综合平衡后，确定预算草案，坚持政府每年都口头向人民代表大会作上年度财政预算执行情况和本年度财政预算草案的报告。具体是镇人大主席团在会议召开半个月前提前发放财政预算编制至全体代表手中，并由各代表小组组织初审，代表及时对本级年度预算编制情况了解跟进，提出修改意见。然后，又组织部分代表与政府领导进行面对面的恳谈，确保审查监督年度预算的广泛性、平衡性、真实性、合理性。

在预算编制过程中，漓渚镇人大主要关注几个方面：一是关注财源。如2016年10月份我镇人大主席团通过组织代表视察、听取政府汇报等方式，建议政府加快印染产业退出后的产业转型项目引进建设，着力推进工业强镇战略，培植财源，增加财政收入。二是关注债务。要求镇政府严格财政预算，控制建设项目，量力而行搞建设，防止出现新的财政债务，保证财政的安全运行。三是关注实效。考虑到镇政府的财力状况，镇人代会每年要票决政府实事项目。如漓渚镇第十六届人民代表大会第七次会议上，镇人大代表对镇政府2017年实事项目收集20项，人大主席团决定选择12项中票决10项，进行投票表决，这一举措充分考虑到了镇政府财力状况、民意基础和实际效果。

2、严把年度预算执行监督关。年度预算执行情况，是预算审查监督的重点，主席团将监督重心倾向于年度预算执行中的财源建设、重点支出和收支平衡。年中采取听专题汇报、召开座谈会等形式进行调查研究，深入了解镇政府年度预算执行情况，向政府提出意见、建议。督促政府部门严格执行预算，依法治财，依法理财，促进经济稳定健康发展，提高经济运行质量和效益。

在财政预算执行监督工程中，根据我镇实际，在原有操作的基础上进行不断的完善和积极的探索，从抓全程、抓细节、抓实效入手，逐步进行摸索：一是抓监督的全过程。从以往的只在会议期间分代表团组织审议到现在会前分代表组织代表初审和与代表的进行恳谈，有足够的时间让代表审议，使财政预算更具科学性、真实性和可操作性，改变由人代会期间的监督到会前、会中、会后全过程的监督。二是抓监督内容的细节。从以往仅是财政预决算报告粗线条让代表审查到上几年的政府实事项目与代表恳谈到现在的所有支出分类、款、项到目列表提交给代表审查。改变过去财政预算既笼统又比较粗，代表雾里看花，“内行人搞不清，外行人看不懂”的现象，开启了“阳光财政”的新局面。三是抓监督过程的实效。通过会前初审和恳谈，财政预算安排更加合理，该增加的增加，该减少的减少，把有限的财政用在刀口上，同时注重监督人代会通过的政府实事项目有没有真正落到实处，财政资金有没有真正发挥作用，代表心服口服，体现监督的实效性。

3、严把年度预算执行结果批准关。漓渚镇重点抓住两项工作：一是年度预算调整批准。每年主席团听取镇政府上半年财政预算执行情况的汇报，根据上半年预算执行情况，由于变化，需要调整年初预算的，及时作出调整，严格预算约束。二是年底预算执行结果监督。在人民代表大会召开之前，组织财政预算审查委员会人员就本级年度预算执行情况和预算草案进行审查，在会中将审查报告提交主席团审议，主席团形成决议提交大会表决，最后大会作出决议，批准执行。

从财政预算是执行结果的情况来看,一是财政预算审查监督工作比以往有了更多的重视。我镇人大代表对加强财政预算审查监督的认识有了明显提高。镇财政部门坚持依法理财，加强财政宏观调控和监督管理，严把支出口子。加强预算透明度，加强规费收入、基金收入、罚款收入的监管力度，确保了民生工程、社会稳定、教育卫生、社保等重点支出，提高了财政资金的使用实效。镇国地税部门强化税收征管，加强了对重点行业、重点税源、重点企业、重点工程项目的税收征管，确保了税收的及时入库。二是审查监督的重点更加突出。镇人大对财政预算的审查监督已从过去对一般预算收支的审查监督向财政部门预算、国有资产经营预算、社会保障预算、基本建设预算等的审查监督延伸，突出了审查监督的重点内容、重点环节、重点部门。三是审查监督的力度进一步加大。镇人大为了加大对财政预算审查监督的力度，充实了专业人员，通过对财政预算执行情况和其他各项财政收支情况的审计结果的审议，督促政府及相关部门针对审计出的问题进行整改，对整改报告进行表决等措施，真正使审查监督工作从程序性向实质性转变。

二、存在问题

镇人大财政审查和监督权在实际执行过程中，我们也发现了存在的问题。

1、预算编制不够科学。一是思想认识上的问题，认为就当前的乡镇财政管理体制，镇级财政的预算反正流于形式，再加上收支难以预料，各办在上报预算资料时，不够重视，错误地认为编制预算是财政所的事，没有深入调查研究，尤其在收入方面没有深挖掘，有点草率从事的味道，造成财政所在编制预算时难度重重，从而使财政所预算编制的精确程度不够。二是镇级由于经济发展水平低、区域经济发展不平衡、现行的分税制财政管理体制、收入与支出的矛盾突出、财权与事权的不统一等多方面的原因，现在编制的预算特别是财政困难的地方编制的预算是低水平、不完整、不全面的预算，既有相当部分资金游离于预算之外，也有相当大的资金缺口。三是预算编制的法制化和透明化程度较低，不够细化、不够透明，五个层次的预算科目，只编到类，未到款，更未到项、到目、到节，精细化、科学化程度不够，基本上是一个综合性的收支平衡表，造成内行说不清、外行看不懂、无法看得懂、看不明白的现状。

2、预算执行不够严肃。一是财政预算支出随意化，科目之间的资金划转调剂使用，是普遍的、经常的，人大预算约束形同虚设，按预算法规定，“经本级人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得改变”，必须坚持先有预算后有支出，实际工作中，存在执行的随意性，预算的约束力不强，法律性、权威性和严肃性没有得到体现。二是没有严格执行“先有预算、后有支出”的规定，超收收入在预算调整方案未经批准就已安排支出等情况。三是现行对决算的审查批准流于形式，没有真正起到决算应有的作用。决算与预算差距较大，预算执行中改变预算资金用途、挤占和挪用专项资金，一些部门的预算数与实际执行数差距较大，年终节余较多，带来了一系列问题。

3、预算监督执行不够到位。一是由于人大机构设置、人员配备上的制约等各方面的原因，人大在预算监督工作中普遍存在缺位、不到位的情况，审查仅限于程序上对财政预决算的批准和确认，对财政的审议不够严格，日常监督也难以到位。二是代表对财政知识也掌握不多，对镇财政了解也不够，审议发言不多，即使发言也说不到点子上。三是提交镇人大审议的预算草案专业性过强，相关的预算资料过于庞杂，专业的表述、复杂的图表、纷繁的数据，不利于代表深入比较分析。四是各级人民代表大会每年内容多、会期短，预算报告的审议往往又与政府工作报告的审议同时进行，代表们的注意力、关注点往往更多集中于政府工作报告上，也容易使审议因时间仓促而流于形式，这些“看不完”、“读不透”、“弄不懂”、“说不清”的报告草案。由于监督形式单一和监督手段落后，使人大对财政预算执行的监督作用发挥得不够。

三、几点思考

1、加强对预算法宣传，提高思想认识。通过举办各种培训班和网络等媒体的宣传，不断强化全社会的人大意识、法律意识，增强社会各方面的对人大制度、民主法制建设和预算法律等方面的认识，深化人们对预算及其功能重要性的认识和理解，营造一个良好的环境，增强执行《预算法》及相关法律法规的自觉性。通过宣传，使全社会都认识到乡镇人大开展审查和批准财政预算，监督财政预算的执行情况，是《宪法》和《预算法》等法律法规赋予人大代表依法管理国家事务的重要途径和方式，也是督促政府打造阳光财政、提高财政预算的科学性和合理性，强化财政预算约束力的一条重要途径和手段。

2、重视预算草案初审，打实审批基础。财政预算报告是政府财政的一本“收入大账”，在每年的人代会上是代表们关注和审查的重点之一。但在实际操作中，政府提交人代会审查的报告要改变以往只是一些主要数字的简单罗列，列表也显简单，没有列出具体的用款单位和支出项目，没有做到细化预算的局面。要按科学分类报账，实现报告与草案的紧密结合。预算收支安排内容要翔实，重点要突出，并注重“财”与“政”的结合。充分运用附图、附表等直观和形象的表达方式，实现文字、数字与图表的有机结合。同时为保证人代会预算审查质量，必须做好预算草案初审工作，提前对预算草案进行初审，使代表有充足的时间论证预算草案，及时提出对年度预算编制的意见和建议。预算初审要开展民主恳谈，民主恳谈代表就有关项目可以向政府领导提出询问和修改意见、建议，从而真正使预算达到集中民智、反映民意、符合实际的目标，使预算编制工作更加周全、更加科学，大会审批也更加容易。  

 3、加强预算执行审查，维护预算严肃性。镇人大主席团要抓好“会后”的跟踪监督，做好财政预算执行情况的反馈工作，监督的重点要放在半年的执行情况的审查上，这样，一方面能充分肯定政府工作取得的成绩，提出存在的问题和努力方向，另一方面能够及时提醒政府在下半年中，为较好地完成预算任务，弥补不足，实现收支平衡，制定有针对性的措施，做好补救工作。在审查监督的内容上，重点应把握财政收支游离于预算案的重要事项。对人代会通过的预算，必须严格执行，不得随意变更，如特殊情况需要增加支出或减少收入，应及时编制预算调整方案，提请人大主席团批准。对财办每月上报的财政收支执行情况进行分析，查漏补缺，知情知政。要充分发挥财政预算审查委员会作用，建立财政审查小组，加强日常财政预算的监督，养成人大代表全程监督本镇财政收支执行情况的习惯。

4、加强人大自身建设，提高监督水平。人大预算审查监督是一项法律性、程序性和专业性较强的工作，这就要求今后镇人大要在制度建设上下工夫。参照上级人大的指导意见，制定我镇财政预算审查监督实施办法，用制度来规范镇财政预算审查监督工作。基本程序包括会前初审、大会审查、批准预算、会后监督等。在制定办法时，力求审查监督工作的可操作性，以提高监督实效，成为今后审查监督工作的规则，使预算审查从走过场、图形式、流于程序，转变为有力度、有深度。同时镇人大主席团要组织代表认真学习经济理论、法律知识以及相关的财经知识，强化培训，尤其要强化财政预算审查委员会和财政审查小组人员的培训，对他们进行学会看财政报告和财政报表的辅导，不断提高他们政策法律水平和业务素质。同时，要加强交流，互相学习，开阔视野、取长补短，提高预算审查监督的质量，不断开创人大财政监督工作的新局面。（作者系漓渚镇人大副主席）