规范部门权力清单促进政府职能转变的实践和思考

　　柯桥区编委办

　　权力清单也称行政权力清单，是我省“三张清单一张网”（权力清单、企业投资负面清单、财政专项资金管理清单、浙江政务服务网）的重要组成部分，所列的行政权力，主要是政府部门行使的，对公民、法人和其他组织权利义务产生直接影响的具体行政权力。把权力关进制度的笼子里，是民心所向，也是以习近平同志为总书记的新一届党中央领导集体的施政重点。十八届三中全会提出“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”，是加强权力运行体系建设的又一重大举措。清单式管理以其具体、明确和实操性强等特点，已经成为国际上普遍流行的管理模式。绍兴市柯桥区从今年4月份开始推行权力清单制度工作，经过半年多的实践，取得了阶段成效。全区51个政府及相关部门梳理相关职权8019项，经过清理，部门职权数从8019削减到3883项，削减率为51.58%。

　　一、推行部门权力清单工作的背景

　　推行权力清单制度，是党的十八届三中全会作出的一项重要部署。十八届三中全会明确，要加快转变政府职能，推行政府权力清单制度，依法公开权力运行流程。去年，中共中央、国务院下发的《关于地方政府职能转变和机构改革的意见》（中发〔2013〕9号）文件要求，要梳理各级政府部门的行政职权，公布权责清单，规范行政裁量权，明确责任主体和权力运行流程，严格依照法定权限和程序履行职责。今年，《国务院政府工作报告》指出，确需设置的行政审批事项，要建立权力清单制度，一律向社会公开。

　　省委、省政府对此高度重视，省委十三届四次全会《决定》将“建立公开政府权力清单制度”作为近期重点突破的改革项目，今年的《省政府工作报告》将这项工作列为2014年省政府八项重点工作之一。总的要求是，“清单之外无职权”。也就是说，按照职权法定的原则，在清单之外，不得再实施对公民、法人和其他组织权利义务产生直接影响的行政行为。其实质是政府自身的一次改革，通过给行政职权打造一个透明的制度笼子，让政府“法无授权不可为”；其目的是加大简政放权力度，用政府权力的“减法”，换取市场与社会活力的“加法”，让市场与社会“法无禁止即可为”。

　　二、权力清单制度工作的重要意义

　　权力清单制度，不是对行政权力的简单梳理和公布，而是按照政府治理现代化的要求，对行政权力进行全面清理，在深入推进简政放权、依法科学配置权力的基础上，公开政府部门行政权力及其运行流程的一种制度。推行这一制度，有利于进一步释放改革红利、规范市场秩序、营造良好的发展环境；有利于建设法治政府和服务型政府，有效防止政府越位、缺位与错位，最大程度减少行政行为的“人治”因素，提高行政效能和服务质量；有利于强化权力监督制约、预防腐败，真正把权力关进制度的笼子里。

　　（一）推行权力清单制度是全面落实深化改革部署的客观要求

　　党的十八届三中全会明确了全面深化改革的总目标，即推进国家治理体系和治理能力现代化。推行权力清单制度，就是通过明确政府职能边界，优化权力配置和组织架构，构建科学高效的政府职责体系和组织体系，是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，对推进政府治理现代化，从而实现国家治理体系和治理能力现代化具有重要而深远的意义。对于已经进入攻坚期和深水区的我国改革而言，推行权力清单制度就是全面深化改革、转变政府职能和推动转型升级的重要突破口，通过进一步简政放权，着力理顺政府与市场、政府与社会以及中央政府与地方政府的关系，减少政府对微观事务的干预，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥社会力量在管理社会事务中的作用，充分释放市场和社会的活力，用规范透明的行政权力运行和优质高效的服务，打造良好的发展环境，进一步推动转型升级。

　　（二）推行权力清单制度是严格规范行政权力运行的关键之举

　　推行权力清单制度的重要目的，是以合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责一致的标准，严格规范行政权力运行。以清单形式对各项权力进行明确规定，就是要让行政权力制度化、规范化、阳光化，用职权法定和法治思维来管理政府事务，实现“清单之外无职权”，管好“看得见的手”，让政府这只闲不住的手腾出来，管好该管的事，从而向尊重市场、尊重规律的“有限”政府转变；向服务到位、监管到位的“有为”政府转变；向严格依法行政、规范高效运转的“有效”政府转变。

　　（三）推行权力清单制度是从源头上预防和治理腐败的有效之措

　　权力缺少必要的制约监督，是滋生腐败的重要原因。行政权力与其他权力一样，天然具有扩张性，在运行中一旦偏离设置权力的本来目的，就会出现权力滥用、权力寻租、权力腐败。阳光是最好的防腐剂。以清单形式对各项行政权力进行明确规定，不仅告诉群众政府拥有权力的数量、规模和边界，接受社会监督，还要告诉群众政府行使每一项权力的依据、流程和时限，更能有效减少各种权力越界行为，维护法律法规的权威性。同时，通过完善权力监督制约机制，有利于建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，有利于有助于消除权力运行中的暗箱操作、权力寻租和灰色地带，增强行政权力运行的透明度，有利于健全行政职责体系和问责制度，遏制滥用职权、以权谋私等违纪违法和腐败现象蔓延，有利于进一步提高政府公信力，推动政府反腐倡廉建设。

　　三、柯桥区推行权力清单制度工作的主要做法

　　自4月份以来，柯桥区根据省市有关推行权力清单制度工作的决策部署，按照“统一标准、上下联动、有序推进”的要求，切实强化领导、做细做实工作，由区编委办牵头、在相关部门的大力配合下，权力清单制度各项工作成效显着。

　　（一）明确四类对象

　　根据省市要求，结合我区实际，明确四类对象：一是区政府工作部门和部门管理机构；二是具有行政主体资格，依法承担行政职能的事业单位；三是列入党委工作机构序列，依法承担行政职能的部门或单位；四是区政府派出机构。

　　（二）坚持五项原则

　　坚持职权法定、简政放权、便民高效、权责一致、公开透明的基本原则。具体来说，第一，职权法定。职权法定原则是这次政府部门职权清理推行权力清单制度的首要原则，也是行政机关行使行政权力时必须遵守的基本原则，按照非授权即禁止的要求，行政权力依据严格限定为法律、法规、省级政府规章。第二，简政放权。简政放权原则是这次职权清理的基本原则，贯穿于工作的全过程，重点是加大向市场、社会和下级政府放权力度，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，激发经济社会发展活力。第三，便民高效。进一步优化权力运行流程，减少办事环节，简化办事程序，提高办事效能，提供优质服务。第四，权责一致。政府履行行政管理职责，依法具有相应的管理权限。公布政府及部门的权力清单，也就同时公布了其责任清单。违法或者不当行使权力，应当依法承担法律责任。第五，公开透明。除涉及国家秘密及其他依法不予公开外，应当完整、准确地向社会公开权力的基本内容、运行流程等信息，接受社会监督。行政权力（除涉及国家秘密及其他依法不予公开外）未向社会公布的，一律不得实施。

　　（三）抓好三个环节

　　根据我区工作实际，具体抓好“清权、减权、制权”三个环节。

　　1、清权，全面梳理职权

　　这些年，政府部门的手成了“闲不住的手”的事例屡见不鲜。没有“好处”，该管的事也要推诿扯皮；有了“好处”，不该管的事也要寻租、设租。政府部门的手之所以“闲不住”，主要的一个原因就是权力边界不明，给乱伸手留下了空间。

　　为此，列入清理范围的各部门按照“清单之外无职权”的要求，依据法律法规规章和“三定”规定，全面仔细梳理本部门主要职责和内设机构职责，将每一项职责进一步细化为具体的职权事项。同时，统一将行政权力划分为行政许可、非行政许可审批、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政裁决、行政确认、行政奖励及其他行政权力等10类，各部门按照划分标准，分类登记部门职权。经过梳理，共上报职权8019项，彻底摸清了权力底数。此外，共梳理出交叉职权15项，进一步理清了权力边界，防止出现一边对责任“踢皮球”、一边对好处“抢蛋糕”的现象。

　　2、减权，大力简政放权

　　这一环节是重点，也是难点。根据省里要求，市县区各部门权力事项原则上要在现有基础上削减50%。按照大幅度减少政府对微观事务管理和干预的要求，重点在职权取消、转移、下放、整合上下功夫。一是职权取消。没有法律、法规和规章依据包括省级部门红头文件自行设定的职权，予以取消。对面向公民、法人和其他组织的非行政许可审批事项原则上予以取消，确需保留的要通过法定程序提请调整为行政许可。虽有法律法规规章依据，但不符合全面深化改革要求和经济社会发展需要的行政权力，提请修改相关法律法规规章予以取消。二是职权转移。行规行约制定、行业技术标准规范制定、行业统计分析和信息预警、行业学术和科技成果评审推广、行业纠纷调解等行业管理和协调事项，原则上转移给行业组织承担。对公民、法人和其他组织的水平能力的评价、认定，以及相关从业、执业资格、资质类管理，其他原则上予以取消或交由社会组织自律管理。三是职权下放。直接面向基层、量大面广、由基层管理更方便有效的经济社会管理事项，一律下放基层管理。行政许可、行政处罚、备案、年检、行政确认、行政给付、行政征收等行政权力，除法律法规规章规定应由区级部门（单位）行使外，按照方便公民、法人和其他组织办事、提高管理服务效率、便于监管的原则，依法委托交由镇一级人民政府就近就便管理。四是职权整合。确需保留的多项职权，工作内容相同或相似，具有前后环节反复核准、审查、确认等情况的，按照简化办事环节、优化办事流程、提高管理效率的要求，原则上予以整合。

　　3、制权，公开权力清单

　　阳光是最好的防腐剂。把权力关进制度的笼子里只是第一步，还要把它放到阳光下，置于群众的视线里。为此，柯桥区按照省市的部署安排，积极做好“晒权”工作，杜绝信息不对称造成的权力异化空间，一方面，公布政府部门拥有权力的数量、规模和边界，另一方面公布政府部门行使每一项权力的授予依据、名称编号、办事流程等信息，做到清单之外无职权。对审定后的部门权力清单，通过“柯桥政务公众信息网”和浙江省政务服务网公布每一项权力的职权名称、职权类别、实施依据、实施主体等，并向社会征求意见建议，共征求到意见建议39条。

　　（四）建立六项机制

　　为实现减权的全面、准确，柯桥区按照省市有关部署，采取“三报三审三回”的工作流程，严格标准，严格程序，通过建立相关六项工作机制，对各部门单位填报的行政权力清理表等进行严格认真审核。

　　一是分片负责制。分成5个工作小组，分别承担相应部门权力清单的审核对接工作。二是每周例会制。及时关注部门工作动态，集中交流工作进展情况和部门反映的问题，及时跟进解决，确保工作有序推进。三是第三方会审制。与浙江工业大学之江学院合作，借助外力外脑，加强职权审核的专业性和科学性。15名之江学院公共行政管理和法学系的教授和学生组建5个咨询小组，点对点开展工作，借助第三方咨询倒逼，最大程度发挥专家顾问效用，增强审核的科学性。四是上下对接制。加强与省、市的信息沟通，准确了解信息动态，借鉴优秀经验，及时反馈省、市公布和调整的行政权力事项，扎实做好与省、市的权力清单比对，增强审核的一致性。五是部门会商制。法制办做好职权设立的合法性审查及非行政许可审批事项的清理工作；监察局做好推行权力清单制度情况的监督检查；财政局做好涉及财政专项资金分配及行政给付等职权事项的清理工作；区人力社保局做好行政奖励职权事项的清理工作；审改办做好行政审批事项的清理工作。六是定期督查制。建立信息通报制度和工作督查制度，明确工作时间节点，及时掌握并通报有关工作进展情况，加强督促落实。

　　四、取得的初步成效

　　（一）深化了行政审批制度改革

　　行政审批制度改革已经搞了多年，应该说这几轮行政审批制度改革取得了很大的成绩，但有时会有一种回流回潮的现象，比如有的审批可能取消了，但是过一段时间它会以便民服务的方式出现。这次权力清单工作是对包括行政许可、非行政许可审批事项在内的所有行政权力的大起底，通过全面清理权力事项，让原来可能有意无意隐藏或者遗漏的权力事项，大量“潜伏”在行政许可、非行政许可审批事项目录以外的针对公民、法人和其他组织的具有审批性质的事项无处藏身。我们在清理的过程中发现，有一些原来部门在行政审批制度当时清理的时候没有拿出来作为审批事项来清理的，这次就发现了；同时按照简政放权的要求，将各部门上报的针对公民、法人和其他组织的具有审批性质的事项与省政府公布的审批事项目录进行了严格比对，一并进行了清理，进一步深化了行政审批制度改革。

　　（二）打造了行政权力的制度笼子

　　权力清单，说白了就是为政府权力套上缰绳，将权力关进制度的笼子，把政府“闲不住的手”收回来，把市场“无形的手”放活，把社会“自治的手”补强；政府从“全能政府”转变为“有限政府”，从“管制型政府”转变为“服务型政府”，从“权力政府”转变为“责任政府”，真正让市场在资源配置中发挥基础性作用。

　　以清单形式对各项权力的边界进行明确规定，不仅对权力越界行为有了制约、监督、查办、惩处的明确标准，更能有效减少各种权力越界行为，维护法律法规的权威性。这次权力清单工作，通过围绕推进浙江政务服务网建设，各部门参照省级部门制定下发的本系统“行政权力事项基本目录样本”，完成本部门行政权力事项目录（名称、权力类型、子项名称）的整理，并最终将梳理后形成的权力事项及详细信息均导入全省统一行政权力事项库，确保行政权力清单内权力事项的规范化管理。同时，进一步强化职权法定意识，按照“清单之外无职权”的要求，明确规定除依法设定的行政权力外，政府部门不得在权力清单外形式直接影响公民、法人和其他组织权利义务的行政权力。另外，积极推进公示公开，结合省政府统一部署的部门责任清单工作，编制权力运行流程图，再在浙江省政务服务网上公布，接受社会各界监督。通过清权、健全、制权，进一步明确了部门职责边界，强化了权力运行制约监督，切实打造了行政权力的制度笼子。

　　（三）推进了政府职能转变

　　党的十八届三中全会强调要厘清政府和市场的关系，该让市场管的交给市场，政府管政府该管的事。建立政府行政权力清单制度，实际上正是政府转变职能，使市场在资源配置中发挥决定性作用的真正落实，通过划定政府的职责边界，明确了政府能干什么，“法无授权不可为”。一张职权法定、边界清晰、主体明确、运行公开的权力清单，有利于更好地处理政府和市场的关系，释放市场潜能和发展动力，是全面深化改革和建设廉洁、服务型政府的内在要求。通过对政府与市场、社会的边界梳理界定，有效防止了政府越位、缺位与错位，最大程度减少行政行为的“人治”因素，减少政府对资源的直接配置和对微观事务的管理干预，有利于进一步促进政府职能向营造良好发展环境、提供优质公共服务转变。

　　五、深化权力清单工作的对策和思考

　　理出一张清单不容易，更难的是将清单在现实中操作到位，因为这是一项庞大的政府职能转变和工作流程再塑工程，而且还需要完善配套的法律制度和平台机制。这就需要政府部门的执行力，也衡量政府部门的公信力，需要政府制定严格的监督制度加强自我约束，同时还要接受最广大人民群众的监督。因此，权力清单工作不是一劳永逸，需要不断深化完善。

　　一是要深化阳光示权。把权力关进制度的笼子里，一个重要手段就是阳光示权，通过深入推进各项权力事项的公开，提高权力运行的“光照度”，把用权行为暴露在阳光下，让制度规范权力，让人民监督权力，让腐败无处藏身。摸清权力家底只是第一步，要结合责任清单工作，编制好权力运行流程图，公开权力的实际行使过程及行使结果，并将其公之于众，主动接受社会监督。权力行使中的种种偏差和问题往往集中发生在权力行使的过程，并最终体现在权力行使的结果，因此，不公开权力的行使过程和结果，对权力的监督也就无从谈起。建议结合政府信息化建设，对权力清单中的每一项权力进行编码记录后，设计一套网上运行系统，办事时用的是哪个制度，必须是有对应编码的才能输入并办理，从而解决“清单之外有职权”的情况。

　　二是要强化全程控权。对权力的监督要全面、及时、有效。首先，随着法律法规修订和改革的深化，权力事项的具体内容亟需动态调整。因此，要将根据法律法规规章的修编以及部门职能调整情况，及时对公布的权力清单进行调整完善，实现行政权力的动态调整和及时更新。与此同时，对所有下放权限随时进行过滤，凡是实际运行与当前经济发展不适应、多年无业务失去下放意义的，要予以取消，实现对下放权限的动态管理。其次，还须警惕另一种倾向，即借口简政放权，导致种种不作为现象。简政放权容易导致权力真空，既不能一放了之，出现监管缺位；又要避免虚放实控，使放权流于形式。尤其是此次权力清单工作，省市下放了一大批权力事项，政府更多地由事前审批转为事中事后监管，监管的任务非但没有减轻，反而加重了。因此，要加紧建立健全事中事后监管制度，不断增强后续监管工作的前瞻性、系统性、科学性和实效性，推进监管重心下移，注重“放”、“管”结合，保证监管到位。第三，要对权力运行实施全方位、全领域、全过程监控，针对权力运行的“关节点”、内部管理的“薄弱点”、问题易发的“风险点”，完善相关防控措施和制度规范，加大制度执行力度，维护制度的严肃性和权威性。

　　三是要细化责任落实。 法治政府的题中之义是权力“授之有据、行之有规、错之有责”。权责一致是权力清单制度的基本原则。公开“权力清单”，是在深化改革的道路上迈出的关键一步，随之而来的将是监督与问责。为保证权力与责任的对等性，要建立对违规用权的监督问责机制，以防止行政权力肆意膨胀、为所欲为、出现异化。要结合责任清单工作，重点做好梳理细化部门职责、明确相关职责边界，进一步明确和强化部门责任，切实解决部门责任不清楚、行政不作为等问题。要完善问责程序，明确问责主体和对象，针对不同岗位明确各自责任,分级细化责任归属、确定具体责任承担者,做到责罚措施具体化,责罚标准严格化，切实增强行政问责的可操作性。