科学配置机构编制资源的思考和构想

                            王 川   邹 进   缪可言

  有效配置机构编制资源，不仅关系到行政组织的科学架构、政府职能的正确履行和财政供养人员的合理规模，也直接影响党和政府执政方式的改进以及在群众心目中的形象。在中央已明确“十二五”以及今后相当长一个时期内编制总量不再增加的情况下，如何切实管住、管好、用活现有机构编制资源，服务经济社会发展，是机构编制部门面对的重大问题。 

　　当前，在机构编制资源配置上，存在科学依据不足、主观随意性强，预测分析不够，调整不及时等问题。其中，统筹不够表现突出，主要表现在三个方面： 

　　一是党群与政府系统之间统筹不够。改革开放以来的历次政府机构改革主要是集中调整政府系统，对党群系统的资源配置调整不多。由于缺乏对党群和政府系统机构编制资源的统筹规划，使得部分党群机构与政府部门之间长期存在着体制不顺、职责交叉问题，也导致了编制资源结构不合理，党群系统机构编制相对稳定，且所占比例呈逐年上升趋势，而政府履行社会管理、公共服务等职能所需要增加的编制，很难通过资源的统筹和整合得以有效加强。如《中共中央关于印发〈关于党政机构改革的方案〉和〈关于党政机构改革方案的实施意见〉的通知》（中发〔1993〕7号），虽然对省级各系统人员编制比例作出了明确规定，党委机关占12%，政府机关占80%，人大、政协机关占4%，民主党派和工青妇等社团机关占4%，但由于此后的历次改革均主要在政府系统内进行，政府系统的实际编制比例逐渐下降，党群系统比例则逐年攀升。以四川省为例，省级政府系统的编制比例由80%下降至65.5%，而党委机关的编制比例则由12%上升到21.9%，民主党派和工青妇等社团机关的编制比例也提高了近1倍，如图1所示。 

　　二是不同行政层级之间统筹不够。历次改革中，二是不同行政层级之间统筹不够。历次改革中，图 2 自贡市部分年份城区人口、面积及编制情况很少根据不同层级政府的职能情况特点以及履职变化进行跨层级调整。比如，随着城市化进程的不断推进，大量农村人口向城市和中心城镇转移，城市及中心城镇的管理和服务范围不断拓展、职能不断加强，而普通乡镇的服务对象和管理职能则相对弱化。面对这种现实和变化，编制资源的配量调整却相对滞后，城市和乡镇并没有充分考虑规模大小、地域特性和发展特色的影响。以自贡市为例，自1986年以来，该市城区人口和面积分别增长了191%和333%，但市辖区机关行政编制仅增加了8%，而乡镇机关行政编制自1991年至2006年维持不变，2007年乡镇机构改革时，才根据现实发展状况精简了10%。如图2、图3所示。 

　　三是部门之间和部门内部统筹不够。由于配置方式相对单一、手段缺乏，目前，机构编制资源很难在部门之间根据职能的调整变化进行有效整合和统筹，造成资源的闲置和浪费，而确需增加的编制往往只能通过使用十分有限的待分配编制去解决。此外，编制资源的分配在一些部门内部之间也不合理，业务处室编制偏少，而非业务处室的编制偏多，一定程度上影响了部门的正常履职。 

　　中央已经明确“十二五”及今后相当长一个时期内编制总量不增加，在这一背景下，如何科学有效配置机构编制资源，用好用活资源，实现资源效用最大化，成为进一步改革的重点。 

　　一是严格控制总量，切实管住机构编制资源。继续严格控制总量，也是有效配置机构编制资源的一个重要前提。要严格执行机构编制“一支笔”审批制度，严格机构编制审批权限和程序，确保各级党政机关行政编制总额和中央编委批准的各类专项编制员额不突破。同时，继续强化监督检查，坚决查处违规行为，不断完善机构编制评估、报告、公开制度，将事前审批与事后监督有机结合起来。 

　　二是切实盘活存量，动态调配机构编制资源。有效盘活现有机构编制资源存量是确保部门正确履职和合理配置、动态调整机构编制资源的重要手段。建议应重点抓好三个环节：全面实施机构编制实名制管理，从制度上为有效配置机构编制资源奠定基础；强化机构编制执行情况评估分析，准确掌握部门在规定的机构限额、编制员额、领导职数、内设机构和配备人员情况以及现有机构编制与实际履职的匹配情况，为合理有效配置机构编制资源提供现实依据；注重评估结果运用，及时发现并纠正机构编制违纪违规行为。 

　　同时，根据经济社会发展的需要和职能的变化情况，对于职能弱化的部门，相应核减编制或撤销机构；对于加强和新增职能的部门，尽量通过内部挖潜的方式调剂解决，如内部调剂确有困难，考虑使用存量资源解决；对于因承担大量临时性工作任务而确需增加编制的部门，可采取下达临时编制或周转编制的方式解决，待阶段性工作任务完成后及时收回。 

　　三是统筹推进改革，有效整合机构编制资源。进一步明晰党群系统与政府系统各自的职责分工和工作重点，调整完善党群系统与政府系统编制比例；进一步转变政府职能，理顺职责关系，减少交叉重叠，切实加大农业、交通、文化以及食品药品监管等领域的整合力度，为有效配置资源创造更大的空间；将空余出来的资源用于亟需加强的重点领域。 

　　四是注重标准研究。注重对机构编制标准的研究，在国家层面，建议结合人口、经济总量、财政承受力等因素，制定机构编制总量的综合指标体系，并根据经济社会发展和政府财政状况，确定一定时期内机构编制总量的调整幅度，建立动态增减机制。同时，根据不同行业、不同性质、不同层次、不同类型单位的实际情况，科学合理制定具体的机构编制标准。在相关指标的选取上，可以对现有相关指标进行细化，并引入新的指标体系，如可将人口细分为流动人口和常住人口并设定相应的权重，可引入城镇化率指标，部门职责量化指标等。在具体标准的制定上，可利用编制与各主要相关因素之间的函数关系建立数学公式，通过各因素之间、各因素与编制之间的相关分析，量化所得的有关参数和修正系数，以此来确定编制数。成都市以标准工作量、实际工作量、教师与行政及工勤人员比例等因素，确定了中小学教职工编制的具体核定标准值。这些都为科学配置机构编制资源作了有益的探索。 

　　五是适当下放权限，激发地方资源配置活力。地方机构编制资源占了我国整个机构编制资源的绝大部分。适当下放管理和审批权限，激发地方各级党委、政府以及机构编制部门在资源配置中的作用，有助于科学有效配置机构编制资源。建议赋予地方一定的调配权。对于跨层级调剂行政编制，在确保编制总量不突破的前提下，可确定一个幅度，由省级机构编制部门在规定的幅度内根据各地工作需要进行调剂并报中央编办备案。对于符合规定的机构编制调整事项，可适当下放审批权限，由各地自行审批并报上级机构编制部门备案。 

　　（作者系四川省编办主任；四川省编办市县处处长；四川省编办市县处副主任科员） 

来源：《中国机构改革与管理》